花10万假装种番薯，只为给上级拍照打卡？

赵海灵是山东某市农业农村系统的一位基层干部，她说，从2023年开始，山东全省各级机关都在推广使用全省统一协同办公平台“山东通”，其所在的单位解散了所有微信群，转而在“山东通”上成立工作群。王静则表示，2024年以来，她所在的学校主要在浙江省政务协同平台“浙政钉”上组建新的工作群，并且工作群的数量从之前的35个减少为15个。

一些地方对于工作群的清理力度格外大。湖北省荆州市松滋市洈水镇曾于2024年2月因“指尖上的形式主义”问题被中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室通报。经过五轮专项整治，截至2024年9月底，松滋市政务工作群由4471个下降至223个，减少95.01％。而在甘肃，随着甘肃省纪委监委严肃查处加重基层负担典型案件，督促行业部门归口自查整改，截至2024年7月底，全省累计清理工作群多达2.23万个。

除了整治“指尖上的形式主义”，多位基层干部对《中国新闻周刊》指出，精简会议的效果也较为明显。

董丰是西南某镇的一位基层干部，他表示，中央持续深化整治形式主义以来，“我们基层大大小小的会议少了，不用再像以前一样‘会赶会’，有更多时间来协调处理具体工作”。

四川西部某村的驻村第一书记张睿也说，最近一年多以来，各类会议的数量至少减少了三分之一，“现在提倡减负，所以每开一次会议，就会把最近的常规会议都集中到一起开”。

武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕德文对《中国新闻周刊》说，2024年，他接触的基层干部普遍反映负担有所减轻，形式主义问题有所缓解。

对不少基层干部来说，“指尖上的形式主义”负担明显减轻，具体体现在政务App、政务公众号、工作群显著减少上。

虚假减负的新动向

不过，在地方整治形式主义为基层减负的过程中，也出现了一种虚假减负的新动向，逐渐演化成一种新的形式主义。

中央办公厅负责人曾在就《若干规定》答记者问时指出，《若干规定》共7个部分，“切实精简文件”和“严格精简会议”是其中的两项。然而，一些基层干部反映，“文山会海”并没有真正得到缓解。

李维维曾在街道办工作，他说，上级部门要求他之前的单位将文件和会议精简10％，单位也完成了这个精简目标，但是文件和会议数量并没有真正减少，“为了体现减负的效果，会出现不同的统计口径”。李维维说，一些有文号的文件被改为了没有文号的文件，一些必须有会议纪要的会议上报，还有一些会议则不上报，从数据上实现减负，然而基层的工作内容没有变。

“在基层，要推动一件事情需要各个部门配合，确实需要开会时各个部门都在现场，这样推进工作的时候能听取各方意见。”李维维认为，很难评判这类会议的好坏。

吕德文也觉得，基层的一些会议是没办法精简的，因为免不了需要会议来协调工作、传达精神，“但是上级对会议的总体数量又有要求，所以基层只能换一种形式，就是不出会议通知、不出会议纪要，实际上还是那些工作”。

工作群的精简也在一定程度上落入了新的形式主义。赵海灵说，单位的所有工作群现在都在“山东通”里，但是“这个软件开发还不是很成熟，使用不方便，软件占内存很大，手机和电脑下载后特别慢，电脑经常崩溃”。另外，他们与村一级或者企业联系时仍然需要使用微信工作群。

值得注意的是，在推进整治形式主义为基层减负的过程中，一些基层干部发现部分工作内容没有发生变化，只是换了一个名头。

赵海灵说，前几年开始，地方上出现了很多观摩会，也就是组织各个部门的负责人到农业项目、工业项目去观摩，“因为现在整治形式主义，就不叫‘观摩会’了，改叫‘读书会’，实际上还是观摩”。赵海灵认为，各个部门、各级领导频繁到一些项目观摩，举办“读书会”，给企业造成了很大负担，“没有精力搞生产了，时间都浪费在迎接观摩了”。

此外，上级部门为了盘点和总结基层减负成果，往往又会增加基层的工作内容。

多位基层干部在接受媒体采访时指出，一些部门机械执行减负要求，反而让基层负担越减越多。一位基层干部说，“我们镇准备减负资料，准备了十二个档案盒”；另一位基层干部表示上级要求落实减负的工作总结要用数字说话，例如“与往年相比，减少了多少文件、减少了多少页、减少了多少字”，最后形成红头文件，向上级专题汇报，为了体现成果，需要把过去发的文件的份数、页数、字数挨个数一遍，再一条条和现在做对比。

一些基层干部指出，上级部门推动减负，有的时候会把责任推给基层。

董丰说，上级部门来基层调研指导时，“不会帮我们解决问题，反而让我们自己提整改方案，限期自行整改，但是存在的问题是基层的权限无法解决的”，并且每当调研结束，上级部门还会要求基层把调研报告写好发给他们。

董丰坦言，对基层来说，最害怕听到上级部门说“属地管理”，“明明是上级部门的责任，一句‘属地管理’就把问题丢给基层自己想办法解决”。

一位中部某市的市委常委对《中国新闻周刊》说，形式主义的表现在基层，根子在市一级、县一级，不能变相通过属地管理的方式，把原本市一级、县一级部门承担的工作职责丢给基层，加重镇、村的负担。

一些地方已经开始彻底不搞过于细化的考核、不搞排名、不造政绩点，扭转狭隘的政绩观。

仍旧顽固的“过度留痕”

尽管经过多轮形式主义整治，但是多位基层干部对《中国新闻周刊》反映，一些形式主义问题仍然十分突出，尤其是工作“过度留痕”，还在困扰着许多基层干部。

何清是西南某乡镇的包村干部，负责协助农村开展各项工作。他表示，几乎每项工作都需要拍照留痕，上传到相关App上，“这是做给领导看的，以此证明做了这项工作”。

陈志飞是南部某村的一位村干部，他说自己手机里有好几个软件，大部分工作做完都需要拍个照，给照片写个标题，上传到软件里。“大家都是用相片、台账来体现自己是认真工作，但其实有时就只是拍了一张照片，实际帮村民解决的问题是很少的。”

吕德文在多地调研发现，由于“过度留痕”的工作要求，几乎每个乡镇、每个村都要找一个专门写文字材料的人。

学校也正陷入“过度留痕”的困境，而这种“过度留痕”常常是为了“自证清白”和避责。王静说，现在学校对于各种教学内容的记录十分严格，需要教师记录对学生的教导内容，“网络防诈、防溺水、用火用电安全、交通安全等都需要老师教导，老师要对这些教导内容做记录，并且这种教导和记录不是一次性的，可能每隔两个星期就要重申一下，然后反复记录”。此外，学校要求这些记录全部由教师手写。

王静说，假如学生在学校出了什么问题，比如在学校里摔倒磕碰了，或者是坐电瓶车上学时没戴头盔出了问题，家长来问责学校，学校就可以拿出手写记录，证明学校就这些事情教导过学生。

在“过度留痕”的要求下，不少“痕迹”实际是通过造假完成的。

西南某市一位重点中学老师对《中国新闻周刊》说，最近学校流行集体备课，也就是同学科同年级的老师坐在一起备课，每周两次。但是，集体备课的内容其实并没有被使用到教学工作中，甚至当老师集体备课时，相关内容的教学早已结束。即便如此，集体备课仍被要求拍照留痕，“有一次大家忘了拍照，都回办公室了，还专门回去摆拍一张”。

陈志飞说，永久基本农田整治恢复是村里重要的工作，不过，村里有一些土地已经难以恢复，却仍要恢复并拍照留痕，无奈只能作假。“有些农田是靠海的，过去海水倒灌不那么严重，但是现在海水倒灌严重了，土壤改变、水质改变，已经种植不了了，怎么恢复？没办法，还是用挖土机去整地，然后一排一排插上番薯。”

陈志飞说，为了拍照留痕，村里浪费了大量人力物力，最近一次翻整土地、插番薯就花费了大约10万元。

“制造盆景”

从街道办转到市直部门工作后，李维维发现，越往基层，形式主义的负担越重，“很多事情最终都是要落到基层”。

吕德文说，乡镇和村位于整个体制的最末梢，客观上压力就比较大，不仅是“上面千条线、下面一根针”，也是“上面千把锤、下面一根钉”和“上面千把刀、下面一颗头”。

在他看来，基层压力逐渐增大的原因之一，在于各个条线都在平均用力，“每项工作的要求都提高了，不能随便应付，还有可能被问责，客观上就增加了基层负担”。而这背后是基层的考核体系正变得越来越细化。吕德文说，再小的工作也占据着一定的考核比分，丢了这点分就可能拉开与别人的差距，因此基层不敢丢掉任何一分。

赵海灵说，市里每个季度都会对各县（区）列出红黑榜，各县（区）则会对各个部门列出红黑榜，还会对各个部门根据年初制定的考核标准进行打分和排名，排名与工资直接挂钩，“考核标准十分细化，比如农民收入的增幅、粮食产量增幅等”。

何清则表示，耕地治理是他所在乡镇的重要工作，治理任务从市一级传达到县一级，再传达到乡镇。最近几个月以来，每周都会对各个乡镇的耕地治理进度进行排名，排名和绩效挂钩，一旦垫底有可能被“一票否决”，“也就是如果这项工作完不成，当年所做的所有工作都会前功尽弃，全部否决”。

为了排名不垫底，何清和同事们最近半年总是集体加班，“周末单休或不休，节假日少休或不休，补休遥遥无期，工作任务不断加重，干部超负荷工作”。

多位基层干部对《中国新闻周刊》说，由于考核体系十分细化，不是每一项都能做好，为了考核结果不要太差，一些报上去的数据不是实打实统计出来的，而是根据上级部门给出的目标倒推出来的。

中南大学公共管理学院副教授陈文琼长期研究基层治理，在她看来，长期目标短期考核所导致的“虚事实做”是形式主义问题的一大根源。

陈文琼在调研中发现，当前基层治理任务目标总体都是长期任务，比如乡村振兴、改善农村人居环境、耕地保护、粮食安全等。而为了督促基层落实中央根据宏大目标制定的政策，各部委和省市委、省市政府在层层下达过程中倾向于严格限制基层的自主性。对于执行政策的基层而言，长期目标就变成了需要顶格执行的精细的短期指标体系。

而当基层所认为的长期目标，遇上了非常具体的考核体系，“就会无限地卷到形式主义里面”。陈文琼说，因为目标宏大，没有办法对结果进行量化呈现，所以只能对过程进行量化呈现，那么基层所有的工作都会变成落实过程。

吕德文也指出，基层的形式主义问题之所以严重，一个关键原因在于基层工作丧失了自主性。“过去，基层可以自己调配每一项工作的轻重缓急”，但是随着各个条线平均用力，各项工作都变得非常重要，“上级部门把下面的时间都精细化地安排好了”，基层没有自己调配的空间，如果完成不了任务，只能用形式主义的方式去应付。

在陈文琼看来，形式主义问题的另一大根源在于不切实际的工作和政策要求。“有时候，领导提出的要求本身是不符合实际的，但是只要提出了，自下而上只能配合这个要求，导致一些工作本身就建立在不切实际的基础上。”

陈文琼于2022年在地方调研时曾接触过一个案例，某省份的一位官员提出不能种玉米，只能种经济作物，但是当地的气候、地形、土壤、光照等条件非常适合种植玉米，不适合种植其他经济作物。为了落实领导的要求，陈文琼调研的县专门把乡镇和村级主干道两边的农田流转过来，雇用农民在这些农田种植辣椒、茄子等经济作物。由于种植条件不适合，“种植这些作物，投入越多，亏得越多，所以当地种下去就不管、不收了”。为了完成这个不切实际的工作要求，该县每年从乡村振兴衔接资金中拿出50多万元，基本打了水漂。

此外，基层的自利性动机也在一定程度上助推了形式主义。陈文琼说，政策都是自上而下层层落实、层层部署，当中央的政策一步步传达到省、市、县，“县里会结合实际情况对政策进行转化，让政策具有可操作性，那么县域的干部会考虑政策怎样转换才会对自己更有利，尽可能争取到更多资源”。

她认为，部分基层政策转换存在四个特点，分别是把复杂的工作简单化、把长期的工作短期化、把所有工作中心化、把全覆盖的工作局部化。以“把全覆盖的工作局部化”为例，陈文琼说，这体现在一些基层负责人会集中有限资源打造政绩，其本质是“制造盆景”，以此彰显成绩、应付检查，但是这种政绩往往是虚假的表象，不会对周围环境形成带动。

陈文琼说，关于形式主义如何形成，基层干部最有话语权，因此一些地方已经开始彻底不搞过于细化的考核、不搞排名、不造政绩点，扭转狭隘的政绩观，切切实实解决老百姓急难愁盼的问题。

（文中李维维、王静、赵海灵、张睿、董丰、何清、陈志飞为化名，实习生刘羽樊对本文亦有贡献）